Welche Auswirkungen haben die Covid-19-Pandemie, der Einmarsch in die Ukraine und der Krieg in Bergkarabach auf die Bürgerrechte? Die Antwort ist kompliziert. Wen kontaktiert man, wenn man mit der "Zivilgesellschaft" in der Region der Östlichen Partnerschaft (ÖP) sprechen möchte?  

Eine Antwort findet sich im Index der Östlichen Partnerschaft (ÖP-Index), der vom Forum der Zivilgesellschaft der Östlichen Partnerschaft (ZGF) erstellt wurde. Dieses Forum bringt zivilgesellschaftliche Organisationen aus der EU und den Ländern der Östlichen Partnerschaft, darunter Armenien, Aserbaidschan und Georgien, zusammen. Es bringt eine "Community of Practice" zusammen und erleichtert den Austausch von Know-how, regionalen Projekten und politischer Entwicklung. Der Östliche Partnerschaftsindex wird seit 2011 alle zwei Jahre veröffentlicht und dient als Grundlage für die Festlegung von Bürgerrechtsstandards. Die Ausgabe 2021-2023 stellt eine Reihe von Herausforderungen dar. Konflikte und Pandemien sind außergewöhnliche Ereignisse, die vermutlich auch außergewöhnliche Maßnahmen erfordern.

Die vorliegende Ausgabe des Östlichen Partnerschaftsindex stützt sich auf die Beiträge von 65 Experten aus allen sechs Ländern der Östlichen Partnerschaft, die die Reformbemühungen ihrer Länder auf dem Weg zu einer nachhaltigen demokratischen Entwicklung und zur europäischen Integration verfolgen. Das Monitoring deckt 14 Themenbereiche ab, die von der Korruptionsbekämpfung über eine unabhängige Justiz bis hin zur Reform der öffentlichen Verwaltung reichen. Natürlich akzeptieren nicht alle Staaten das ultimative Ziel der europäischen Integration, aber es gibt theoretisch einen Grundstock an Bürgerrechten, der die europäische politische Kultur durchdringt und nicht notwendigerweise mit den Ambitionen einer EU-Mitgliedschaft verbunden ist.

Erwartungsgemäß zeigt der Index, dass die bürgerlichen Standards in Ländern, die eine EU-Integration anstreben, wie Moldawien und die Ukraine, tendenziell besser eingehalten werden. Dennoch bleibt das Risiko eines Rückschritts hoch. Im Vergleich zur letzten Ausgabe des Index, die 2021 veröffentlicht wurde, hat sich die Gesamtleistung Georgiens in allen grundlegenden Bereichen verschlechtert, obwohl es seinen dritten Platz im so genannten "Trio" beibehält. Armenien schneidet weiterhin gut ab, obwohl es Anzeichen für einen möglichen demokratischen Rückschritt gibt. Aserbaidschan und Weißrussland belegen die beiden letzten Plätze in der Scorecard, was vor allem auf Fälle von Schikanen und Einschüchterung in ihren Justizsystemen zurückzuführen ist.

Um den Stand der Dinge im Südkaukasus zu erörtern, sprechen wir mit der Projektleiterin des Index, Alexandra Sabou, und der Chefredakteurin des Index, Professorin Kerry Longhurst. Die Projektleiterin beaufsichtigt die Umsetzung des zweijährigen Forschungsplans einschließlich der Datenerfassung, Beauftragung von Experten, Planung von Fokusgruppen, Berichterstattung, Interessenvertretung und Verbreitungsmaßnahmen. Die leitende Redakteurin prüft, entwirft und redigiert die endgültige Veröffentlichung.

Ist der Index des Forums der Zivilgesellschaft der Östlichen Partnerschaft relevant?

Alexandra Sabou: Im Laufe seiner neun Ausgaben hat sich unser ÖP-Index zu einer Referenzquelle für die Region entwickelt: für politische Entscheidungsträger in Brüssel und in den EU-Mitgliedstaaten, für nationale Behörden in den ÖP-Ländern, für Medien, Hochschulen und die Zivilgesellschaft in der ganzen Region. 

Seine praktischen Empfehlungen richten sich an die EU-Institutionen, die regionalen Regierungen und die Zivilgesellschaft in der gesamten Region. Der ÖP-Index ist ein hervorragendes Instrument, das direkt in die laufenden Diskussionen über die Politik der Östlichen Partnerschaft und den EU-Erweiterungsprozess einfließt. 

Da die Arbeiten und Konsultationen zum EU-Erweiterungspaket 2024 in wenigen Monaten beginnen, freuen wir uns darauf, dass die Ergebnisse des Östlichen Partnerschaftsindex von den EU-Institutionen erneut in ihre Bewertung einfließen werden. 

Professorin Longhurst: Aus akademischer Sicht wird der Index als zuverlässige Quelle für Akademiker, Studenten und Forscher, die sich mit der Region beschäftigen, angesehen. Die darin enthaltenen Informationen füllen tendenziell eine Lücke, die von den EU-Institutionen oder anderen politischen Dokumenten nicht abgedeckt wird. Er spiegelt einen Bottom-up-Prozess der Einbeziehung von Interessengruppen wider und hat dadurch einen besonderen Stellenwert.

Der Index hat den Anspruch, eine bürgerliche Bewertung des Staates zu sein. Ich frage mich daher, ob die Weigerung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats (PACE), das Mandat der aserbaidschanischen Delegation in diesem Jahr zu bestätigen, ein positiver Schritt war. Kann man die Governance-Standards eines Staates, mit dem man nicht zusammenarbeitet, überhaupt bewerten? Kann dieser Index den Bruch der normativen Basis dessen, was wir als "europäische" Bürgerrechte verstehen, aushalten? Wenn es keine Einbeziehung gibt, kann es dann eine Bewertung geben?

Professorin Longhurst: Als Produkt der Zivilgesellschaft hat der Index ein Menschenrechtselement. Aber er umfasst so viele verschiedene Politikbereiche, von Handel und Verkehr bis hin zur Korruptionsbekämpfung. Daher geht er über eine eher traditionell ausgerichtete Bürger- und Menschenrechtsagenda hinaus. 

Die Tatsache, dass Aserbaidschans Beglaubigungsschreiben nicht von PACE akzeptiert wurde, steht also im Einklang mit unseren Forschungsergebnissen. Das Gleiche könnte man von Belarus sagen. Es ermöglicht der Gesellschaft, eine Regierung im Auge zu behalten, die ihre eigene Rechenschaftspflicht nicht anerkennt. Der Index wird dadurch nicht weniger wichtig, sondern wichtiger, denn er entspricht dem Bedürfnis, die Regierung im Auge zu behalten und auf ihr Versagen hinzuweisen, wenn es darum geht, die Meinung der Bürger einzufangen, ganz gleich, wohin die Reise geht. 

Wenn Sie eine spezielle positive Entwicklung in Bezug auf die Bürgerrechtsstandards im Südkaukasus herausgreifen sollten, was würden Sie im Vergleich zum Vorjahr als Fortschritt bezeichnen?

Professorin Longhurst: Es ist viel einfacher, auf fehlende Fortschritte und eine verzögerte Umsetzung hinzuweisen. Gesellschaftliche Veränderungen brauchen immer Zeit. Aber was ich in unseren Fokusgruppen herausgefunden habe, ist, dass trotz des Rückgangs der Bürgerrechte das zivile Bewusstsein zunimmt. Ich denke, das ist ein gutes Omen für die Zukunft. Frauenrechte, Gleichberechtigung der Geschlechter, Kinderrechte, ein ganzes Feld von Bereichen, für die vor einem halben Jahrzehnt das Bewusstsein noch gering war, sind jetzt feste Kritikpunkte. Das ist etwas, das sich noch nicht wirklich in politischen Veränderungen niedergeschlagen hat. Darauf warten wir noch.

Alexandra Sabou: Ich empfehle Ihnen dringend, sich das dynamische Dashboard anzusehen, das den Index begleitet. Beachten Sie, dass die Dimension "Gute Regierungsführung, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit" sowohl für Armenien als auch für Georgien seit 2021 gesunken ist. Obwohl Aserbaidschans Wert um 0,02 Punkte auf 0,37/1,00 gestiegen ist, ist die Veränderung eher unbedeutend und besteht eher aus Fällen von "bewaffnetem Legalismus" als positive Veränderungen. 

Vor diesem eher pessimistischen Hintergrund ist es jedoch wichtig, die positiven Aspekte der Reformen anzuerkennen. Der Index gleicht die negativen Trends durch Fallstudien aus, die sich mit den positiven Entwicklungen in der Region befassen. In Bezug auf Chancengleichheit und Nichtdiskriminierung haben wir zum Beispiel die Praxis der Einrichtung von Gleichstellungsstellen untersucht, die Diskriminierungsopfern Gleichbehandlung und Unterstützung bieten. Obwohl Moldawien das einzige der sechs Länder ist, das über einen Gleichstellungsrat verfügt, ist die Aussicht auf eine EU-Mitgliedschaft für Georgien (und die Ukraine) ein Anreiz, ihre Rechtsvorschriften anzugleichen. 

Georgien wurde der Status eines EU-Kandidaten zuerkannt. Würden Sie angesichts der Tatsache, dass das Land einer Bewertung anhand eines normativen EU-Maßstabs zustimmt, sagen, dass sein Bürgerrechtssystem Fortschritte oder Rückschritte macht?

Alexandra Sabou: Der Index zeigt, dass das Tempo der Reformen in Georgien im Vergleich zum Östlichen Partnerschaftsindex 2021 rückläufig ist. Die Reaktionen nach der Veröffentlichung des Index haben uns jedoch in unserer Einschätzung bestärkt. 

Die Veröffentlichung des Östlichen Partnerschaftsindex Ende Januar 2024 sorgte sowohl in Brüssel als auch in den Östlichen Partnerschaftsländern für Schlagzeilen. Wir freuen uns über das breite Interesse an den Ergebnissen und Empfehlungen, sind aber nach wie vor entsetzt über die Verleumdungskampagne gegen unsere georgischen Kollegen, die an dem Index mitgewirkt haben (und dies vor dem Hintergrund einer zunehmenden Feindseligkeit gegenüber der Zivilgesellschaft in dem Land). 

Unser ÖP ZGF-Lenkungsausschuss und die georgische Nationale Plattform sind solidarisch mit der georgischen Zivilgesellschaft und verurteilen die gegen Aktivisten gerichtete Verleumdungskampagne von Mitgliedern der Regierungskoalition und regierungsnahen Medien. Die kritischsten Stimmen innerhalb der Zivilgesellschaft als "Verräter der Nation oder des Mutterlandes" zu bezeichnen, widerspricht den Grundsätzen des zivilen Dialogs in einer gesunden und reifen Demokratie, insbesondere in einem Land mit europäischen Bestrebungen. 

Diese De-Legitimierungstechnik ist eine alte und bewährte Taktik, die gegen Vertreter der georgischen Zivilgesellschaft jetzt und in der Vergangenheit eingesetzt wird. Wir haben gesehen, dass sie regelmäßig in anderen Ländern der Östlichen Partnerschaft angewandt wird, und wir alle müssen ihr entgegentreten und sie als das bezeichnen, was sie ist: ein Mittel, um abweichende Stimmen zum Schweigen zu bringen, die Zivilgesellschaft einzuschüchtern, Angst zu verbreiten und zur Selbstzensur zu ermutigen. Dies war ein besonders feiger und bösartiger Angriff, und wir wissen, dass es nichts Patriotisches oder Tugendhaftes hat, die Bewertung des Reformprozesses zu beschönigen. Nur wenn man konstruktive Kritik zulässt, kritische Meinungen respektiert und die Zivilgesellschaft in ihrer Gesamtheit einbezieht, erreicht man demokratische Reife. 

Professorin Longhurst: Ich denke, wenn wir uns nicht in dieser geopolitisch brisanten Situation befunden hätten, wäre der Ukraine, Moldawien und Georgien nicht der Status eines EU-Kandidaten zuerkannt worden. Wir alle wussten, dass Georgien auf dem absteigenden Ast ist, und die negative Darstellung der Regierung des Georgischen Traums ist nicht überraschend. An der Berichterstattung war nichts Außergewöhnliches. Wenn das Land tatsächlich die EU-Beitrittskriterien erfüllen will, sollte dieser Bericht als wertvolles Instrument betrachtet werden.  

In den technischen Bereichen der Integration, wie Handel, Verkehr, Energie oder Umwelt, schneidet Georgien oft sehr gut ab. In grundlegenden Bereichen wie Rechtsstaatlichkeit, politische Rechenschaftspflicht, Pluralismus und bürgerliche Freiheiten hat man das Gefühl, dass das Land von seinem Weg abgekommen ist und zurückgebracht werden muss. Der Index nimmt dies zur Kenntnis und weist darauf hin. 

Nehmen wir ein Land nach dem anderen: Die Menschenrechtsagenda in Armenien scheint derzeit von der Frage der Flüchtlinge dominiert zu werden, die Bergkarabach im September 2023 verlassen haben. In Armenien scheint es eine Debatte über die Abwägung von Bürgerrechten gegenüber kollektiv-nationalen Rechten oder, allgemeiner ausgedrückt, den Rechten der Armenier als Nation oder Diaspora gegenüber den Rechten der armenischen Bürger zu geben. Hat sich diese Spannung im Index niedergeschlagen? 

Professorin Longhurst: Aufgrund des Berichtszeitraums eigentlich nicht. Wir schlossen unsere Arbeit im Sommer 2023 ab, als diese Themen immer wichtiger wurden. 

Alexandra Sabou: Der Berichtszeitraum dieses Index umfasst den Zeitraum von September 2021 bis Juli 2023, mit einigen Verweisen auf konkrete Ereignisse bis November 2023. Das Thema der armenischen Flüchtlinge, die im September 2023 aus Bergkarabach flohen, wurde in dieser Ausgabe des Index nicht berücksichtigt, da es sich über den Zeitraum der Datenerhebung (Umfrage und Fokusgruppen) hinaus entwickelt hat.

Professorin Longhurst: Ich erwarte, dass diese Themen in der nächsten Ausgabe des Index auftauchen werden. Armenien schneidet in vielen Kategorien gut ab, aber da das Land nicht an der Erweiterungsdynamik teilnimmt und sein eigenes außenpolitisches Paradigma verfolgt, das mehrere Bereiche umfasst, ist die Dynamik anders. Wir haben Grund, in der Zukunft eine neue Dynamik zu erwarten. 

Alexandra Sabou: Ganz genau. In den Schlussfolgerungen des Rates vom Oktober 2023 wurde die Kommission beauftragt, ein neues Format für die Beziehungen zwischen der EU und Armenien zu prüfen, das sich von der Art des DCFTA-Assoziationsabkommens unterscheidet und höchstwahrscheinlich auf die Bedürfnisse Armeniens zugeschnitten sein wird. Auf der letzten Jahresversammlung des ÖP ZGF hat der armenische Außenminister (Ararat Mirsojan) zum ersten Mal ausdrücklich die europäischen Bestrebungen des Landes zum Ausdruck gebracht. 

Haben Sie das Gefühl, dass der Index spürbare Auswirkungen auf Fälle von politischer Unterdrückung hat? Aus unserer früheren Diskussion habe ich entnommen, dass einige der Experten als Verräter abgestempelt werden. Als Instrument der Lobbyarbeit hat der Index sicherlich seinen Preis für die Involvierten. Ist es das wert?

Alexandra Sabou: Für die Erarbeitung dieser Ausgabe des Index haben wir mit 65 Experten aus der Östlichen Partnerschaft zusammengearbeitet. Ja, der Einsatz von Experten ist mit Kosten verbunden. Aber es gibt zwei Seiten dieser Medaille: 

Einerseits ist ihr Engagement als Experten für den ÖP-Index eine Anerkennung ihres Wissens und eine Bestätigung ihres Status unter den Kollegen in der Zivilgesellschaft. Sie erhalten dadurch internationale Prominenz und Sichtbarkeit, in dem sie ihren Beitrag leisten und an einer Reihe von Veranstaltungen zur Interessenvertretung teilnehmen können. 

Wie Sie vielleicht bemerkt haben, zogen es die belarussischen Experten und ein Experte aus Aserbaidschan vor, in dieser Publikation anonym zu bleiben (wie auch in einigen der früheren Ausgaben). Angesichts ihrer Arbeit und ihrer Kritik an ihren Regierungen können die Auswirkungen ihrer Handlungen und Worte schnell sehr real werden.  So wurde beispielsweise Dr. Gubad Ibadoghlu, einer der langjährigsten Mitarbeiter des ÖP-Index, letzten Sommer in Aserbaidschan unter falschen Anschuldigungen verhaftet und befindet sich nach wie vor in kritischem Zustand hinter Gittern, obwohl die gesamte internationale Gemeinschaft seine sofortige Freilassung und den Zugang zu medizinischer Versorgung gefordert hat. In diesem Zusammenhang möchte ich all jenen, die unsere Berichte lesen, raten, sich mit der Zivilgesellschaft in der gesamten Östlichen Partnerschaft zu solidarisieren, die Freilassung der politischen Gefangenen in Belarus und Aserbaidschan zu fordern und sich niemals der Angst hinzugeben. 

Professorin Longhurst: Ich stimme zu. Alle hinzugezogenen Experten sind hervorragend informiert, erfahren und wurden zuvor von internationalen Gremien und Organisationen konsultiert. Was in Georgien passiert ist, ist in der Ukraine oder in Moldawien nicht passiert, wo es einen etwas größeren zivilen Raum gibt, und unsere Experten können ihre Meinung frei kundgeben. Es ist nicht so, dass wir diese Probleme routinemäßig haben. 

Ein großer Teil des Wertes der Expertenbeteiligung ergibt sich aus ihrem Engagement für den Aufbau einer Praxisgemeinschaft mit ähnlichen Experten in allen sechs Ländern, die ein Interesse daran haben, ihre Regierungen zur Rechenschaft zu ziehen, neue Perspektiven zu präsentieren und Verbindungen zwischen Fragen und Themen herzustellen, die die Regierungen nicht herstellen würden. Trotz der Ereignisse in Georgien, der Anonymität in Weißrussland und einer vergleichbaren Situation in Aserbaidschan, denke ich, dass sich unsere Experten weiterhin für diese Praxisgemeinschaft engagieren, die sich um den Index dreht. 

Wissen Sie, dies ist eine der wenigen aktiven Kooperationen in diesen sechs Ländern, in denen diese Expertengemeinschaft einander zuhört und ihren Einfluss auf die Gesellschaft geltend macht, indem sie voneinander lernt. Dieses Lernelement konnten wir bei allen neun Ausgaben feststellen. Es gibt viele Nebenveröffentlichungen, aber ich denke, wenn man sich die Entwicklung des Östlichen Partnerschaftsindex seit 2009 ansieht, gibt es nur wenige Kooperationsinitiativen, die in diesen sechs Ländern so beständig sind. Das ist etwas, das man würdigen und feiern sollte. 

Alexandra Sabou: Auf jeden Fall. Die Idee, das Modell des Östlichen Partnerschaftsindex in den westlichen Balkanländern anzuwenden, wurde oft geäußert, da man die erfolgreiche Dimension des Index, seine robuste Methodik und das Entstehen dieser Praxisgemeinschaft erkannt hat. 

Der Krieg in der Ukraine brachte eine andere politische Dringlichkeit für das Engagement in der Ukraine und Georgien mit sich. Der Krieg sorgte auch für eine positive wirtschaftliche Dynamik in der Region mit zweistelligen Wachstumsraten. Wie steht es angesichts dieser Widersprüche um die Bürgerrechte? Wir neigen zu der Annahme, dass es um demokratische Werte besser steht, wenn es den Ländern gut geht. Wie wirkt sich der Krieg auf den Südkaukasus aus? Können Sie ein bestimmtes Muster erkennen? 

Professorin Longhurst: Eines der Dinge, die wirklich auffallen, ist, wie der Südkaukasus zu einer Art Knotenpunkt für Verbindungen geworden ist. Es besteht der Wunsch, Russland als Energielieferant und Transportkanal zu umgehen, und es gibt ein neues Engagement für Mega-Infrastrukturinvestitionen in der Region. Diese drehen sich um Energieinfrastruktur, Häfen usw. Es geht hier in erster Linie aber um Aserbaidschan und Georgien und weniger um Armenien. 

Insgesamt finde ich es schwierig, von "Kriegsvorteilen" zu sprechen. Es ist klar, dass Kriegszeiten keine gute Zeit sind, um die bürgerlichen Rechte zu verbessern. Das haben wir nicht nur im Krieg in der Ukraine, sondern auch im Krieg um Bergkarabach gesehen, wo die Regierungen eine Gelegenheit sahen, ein Notstandsmandat zu erteilen und die Bürgerrechte zu beschneiden. Krieg und Rechte stehen im Widerspruch zueinander: Einschränkung des Zugangs zu Informationen, Einschränkung der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. Krieg kann zwar wirtschaftliche Vorteile bringen, wie im Handel, Energiebereich und der Logistik, aber keine Verbesserung der Menschenrechtsstandards. 

Diese Länder kommen immer noch aus den Covid-19-Beschränkungen, die kaum aufgehoben worden sind. Die Landgrenzen Aserbaidschans sind immer noch vollständig geschlossen. Es ist für die Regierung eine Art Rechtfertigung, diese Beschränkungen aufrechtzuerhalten. Auch Armenien nutzte Krieg und Konflikt, um den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen einzuschränken. Es gibt hier viele Nuancen, aber das ist meine allgemeine Bemerkung.

Beitrag von Ilya Roubanis